Dix ans après la promulgation de la loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique, les dépenses en logiciels libres de l’administration sont toujours réduites à la portion congrue, regrette l’association représentative des entreprises du secteur. Elle appelle l’État à passer de l’encouragement à la règle, et à porter le message à l’échelle européenne.

Dix ans tout juste. C’est en effet le 7 octobre 2016 que François Hollande a promulgué la loi pour une République numérique, qui instituait le principe de pérennité et d’indépendance des systèmes d’information au sein des administrations étatiques françaises. « Elles encouragent l’utilisation des logiciels libres et des formats ouverts lors du développement, de l’achat ou de l’utilisation, de tout ou partie, de ces systèmes d’information », disposait la loi dans son article 16.

Dans son explication de texte de l’époque, Next soulignait la portée juridique quasi-nulle de cette formulation : encourager n’est pas imposer. Et du point de vue du Conseil national du logiciel libre (CNLL), l’association qui représente l’intérêt de la filière open source en France, l’encouragement n’a clairement pas suffi. « Dix ans après, ni l’obligation ni l’encouragement n’ont produit de résultat sur les achats de l’État ; la dépense auprès des grands éditeurs américains continue de croître », dénonce le CNLL dans un communiqué daté du 2 octobre.

Les logiciels propriétaires états-uniens dominent toujours largement

Le CNLL en veut pour preuve les dernières analyses de la dépense publique en matière de logiciel, en s’appuyant notamment sur les conclusions de la commission d’enquête sur les dépendances structurelles et les vulnérabilités systémiques dans le secteur du numérique, dont les conclusions ont été publiées en juillet dernier.

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Si la commission en question étudiait plus spécifiquement les enjeux de souveraineté, en s’attachant notamment au critère de la provenance extra-européenne, celle-ci remarquait effectivement que les fournisseurs états-uniens, éditeurs de solutions non libres, figuraient largement en tête des dépenses de logiciels réalisées auprès de l’Ugap. Cette dernière est, pour mémoire, la centrale d’achat public qui permet au commanditaire de se dispenser de ses propres procédures de publicité et de mise en concurrence.

« Les dépenses de logiciel pour des produits propriétaires extra-européens représentent un montant annuel de l’ordre de 200 à 300 millions d’euros pour les administrations d’État et les grands établissements publics, et de 1,5 milliard pour l’ensemble des administrations », écrivait la commission dans son rapport, avant de souligner qu’une part significative de ces dépenses pourrait être fléchée différemment :

« Les montants estimés de dépenses publiques substituables par des solutions open source étaient sur le périmètre de l’État a minima de 185 millions et sur le périmètre de l’ensemble des administrations de 1 milliard d’euros. Ces recensements n’étant pas exhaustifs, les dépenses publiques évitables sont probablement beaucoup plus importantes. »

Stéfane Fermigier, coprésident du CNLL, voit dans cette analyse le constat d’échec de la politique d’incitation instaurée par la loi de 2016. « Dix ans plus tard, l’encouragement n’a rien changé aux achats de l’État », argue-t-il dans un communiqué, avant d’appeler à des mesures plus concrètes.

De l’incitation à la dérogation justifiée

Le CNLL demande par conséquent que l’encouragement soit remplacé par une règle, et propose que « le logiciel libre [soit] retenu, sauf justification écrite, soumise avant la décision au contrôle de la future autorité numérique de l’État ».

Autrement dit, les administrations devraient par défaut choisir une solution libre, et justifier toute dérogation auprès de la future Autorité référente pour l’intelligence artificielle et le numérique de l’État (Ariane). Cette dernière, annoncée par le Premier ministre Sébastien Lecornu le 30 avril dernier et précisée en juin, est pour mémoire censée succéder à la Direction interministérielle du numérique (Dinum).

« Il faut maintenant une règle, et une autorité qui la fasse respecter. Il est profondément troublant que les annonces de création d’Ariane, la future autorité numérique de l’État, ne mentionnent ni l’article 16 ni le logiciel libre. Cet oubli doit impérativement être corrigé d’ici son lancement effectif », déclare encore Stéfane Fermigier.

En attendant de découvrir la feuille de route exacte de l’Ariane, le CNLL note qu’un premier décret d’application relatif à l’article 16 de la loi de 2016 a finalement été publié… le 18 mars 2026, avec des dispositions qui vont dans le sens de ce que réclame l’association.

Il prévoit en effet une validation a priori de la direction interministérielle du numérique (et donc demain de l’Ariane) des choix de logiciels, mais avec une portée limitée aux grands projets informatiques « répondant à des caractéristiques, notamment de coût prévisionnel, fixées par arrêté du Premier ministre ». Bref, un premier pas tardif qui apparait bien limité aux représentants du monde du libre.

Partant du principe qu’il faut une rupture plus franche pour casser les vieilles habitudes et les logiques de licences groupées, le CNLL propose plusieurs mesures qui contribueraient, selon lui, à accélérer le virage et favoriser les acteurs du libre. Il suggère notamment de découpler la souscription d’une licence et du support technique du chantier d’intégration dans les services. « Une part de la dépense revient ainsi à ceux qui produisent le logiciel et finance son évolution », justifie-t-il.

Il demande également que les contrats d’achat chiffrent directement les coûts de sortie (migration, adaptation des applications métier, etc.). Il enjoint par ailleurs chaque ministère à publier chaque année ses dépendances logicielles, en intégrant la part du libre dans ses dépenses, et propose qu’un fonds public participe au financement de la maintenance des logiciels libres critiques dont dépend l’administration, à l’image de ce que fait la Sovereign Tech Agency en Allemagne. Via son fonds dédié, cette dernière participe par exemple au financement de Mastodon, comme l’avait expliqué son directeur technique Renaud Chaput devant la commission d’enquête sur les dépendances numériques, ou plus récemment à celui de l’environnement KDE.

Porter le message à Bruxelles

Enfin, le CNLL demande que la France porte ce passage d’une simple incitation à une règle contraignante au niveau européen. Le calendrier n’est pas anodin : les instances de l’Union européenne travaillent actuellement à la rédaction du futur règlement européen sur le cloud et l’IA (surnommé CADA, pour Cloud and AI Development Act).

Or l’article 41 de la proposition de règlement, telle qu’elle a été rendue publique le 3 juin dernier, s’attache précisément à la question de la préférence donnée à l’open source et au logiciel libre. Au grand dam du CNLL, elle reprend cependant, dans sa formulation actuelle, la logique d’encouragement :

« L’Union et les États membres prennent les mesures nécessaires pour encourager les entités de l’Union et les organismes du secteur public à utiliser et à faciliter la réutilisation des normes et composants ouverts publiés sous une licence open source lors de la construction de leur écosystème ou pile cloud et IA, en tenant compte des fonctionnalités, notamment la sécurité, le coût total et d’autres critères objectifs pertinents et dûment justifiés. »

Le CNLL profite enfin de sa communication pour rappeler que l’argument selon lequel la préférence accordée au logiciel libre contreviendrait au principe fondamental de neutralité technologique, d’égalité de traitement des candidats et de liberté d’accès à la commande publique, a déjà été déminé à différents niveaux.

« Les services de recherche du Bundestag ont conclu, dans un avis juridique du 5 mars 2026, qu’une restriction à l’open source est licite si elle est justifiée, proportionnée et écrite. Après l’arrêt de la Cour de justice de l’Union du 9 janvier 2025 (affaire C-578/23), ils estiment même que choisir l’open source ou des droits complets sur le code dès le premier achat peut être exigé par le droit des marchés », fait-il par exemple valoir.

Notons que l’arrêt de la CJUE en question concernait la maintenance d’un système fiscal tchèque, attribuée sans concurrence à IBM au motif que l’éditeur détenait les droits d’auteur sur le code. Elle avait alors jugé que l’acheteur ne pouvait pas invoquer une exclusivité dont il était lui-même à l’origine par son premier choix. C’est le Bundestag qui en a ensuite déduit qu’exiger des droits étendus sur le code ou choisir un logiciel libre peut de ce fait être préconisé, voire exigé.